分权与制衡:理解ICANN问责制方案 作者:互联网域名系统工程研究中心/张建川

自美国商务部2014年3月14日宣布放弃IANA监管权,并由互联互联网名称和数字地址分配机构(ICANN)牵头制定IANA移交方案以来,移交方案的讨论无疑是过去两年来全球互联网社群关注和讨论的焦点。然而,很多人忽略了在移交方案之外,还有一个平行但可能更加重要的流程—加强ICANN问责制方案(通常也简称为CCWG方案)。CCWG方案的重要性在于,它是移交方案生效的前提和基础。换句话说,如果ICANN和互联网社群没有就CCWG方案达成一致意见,那么耗时两年多讨论形成的移交方案将不会被执行。

CCWG方案提出的若干建议又触发了ICANN 章程的修改,因为章程才是真正有约束力、可执行的正式法律文件。在本文写作之时,章程修改稿的第一版正在公开征集意见(截止到2016年5月21日)。受篇幅所限,本文主要介绍问责制方案的要点,尤其是贯穿其中的分权与制衡思想。在笔者看来,分权与制衡原则构成了我们理解整个方案的一把钥匙。

问责制方案产生的背景

对IANA监管权移交进程有所了解的人都会注意到,在美政府的移交声明中,并没有要求ICANN制定一个所谓的加强“问责制”(Accountability)的方案。该方案是在移交方案的讨论过程中,特别是域名社群在讨论域名移交方案的进程中发起的。不同于移交方案,该方案完全由社群主导。社群的担忧很简单:移交前的ICANN受到美国政府的有效监管,商务部放弃监管权之后,ICANN权力空前增大,它要是作恶该怎么办?应该说,域名社群的担忧带有典型的英美文化中对权力集中的戒备和恐惧,他们不关心ICANN是否能够“集中力量办大事”,相反,他们要最大程度地限制ICANN利用权力作恶的可能性。所谓“问责”,指的就是社群可以问责ICANN,而ICANN的各项决策要向社群负责。

问责制方案的主要内容

问责制方案由一系列给社群赋权(Empower)的体制机制构成。构成问责制大厦的有四块基石(参见下图):原则和使命、独立复议和审核机制、董事会、赋权社群。第一,变更现有章程中关于ICANN 的使命、义务和核心价值方面的内容,并且要纳入到基本章程(Fundamental Bylaws)中去。基本章程类似于基本法的概念,是比普通章程更高阶的章程。基本章程修订的程序更复杂、门槛也更高(ICANN无权单方面修改)。第二,创设独立于ICANN之外的第三方审核流程(Independent Review Procedures,IRP),用以听取和解决对重大问题的投诉。例如ICANN的作为或不作为违反了章程或公司条例的,涉及社群权利的,ICANN未能满足信息公开政策要求的等等。

第三和四可以放在一起看。ICANN董事会(Board)在政策制定方面有最高权威,即批准或者否决支持组织(SO,共三个)及咨询委员会(AC,共两个)提交的政策建议。但是SO和AC组成的赋权社群(Empowered Community,简称EC)又可以对董事会的权威进行有效的制衡,因为EC被赋予了七项权力:(1)拒绝 ICANN预算、IANA 预算或者其战略计划;(2)拒绝 ICANN 对标准章程的修改;(3)罢免个别董事; (4)解散整个董事会;(5)同意对基本章程及ICANN公司条例的修改,同意ICANN资产的售卖或者其他处置;(6)发起有约束力的独立审核流程或者不具约束力的申请复议(Request for Reconsideration)流程;7)拒绝ICANN理事会关于IANA功能评估的决定。简言之,董事会有主动做事的权力,而EC有否决和“说不”的权力。

含义及启示

此前,ICANN董事对ICANN事务和活动有最高的权威,并承担最终的责任,例如批准预算和修改章程等。改革后,董事会的权力被“稀释”了,且董事会的几乎所有重大决策都被置于EC的监督之下。从制度设计的角度看,不得不承认,这一套分权制衡的体系整体而言还是比较精妙的。当然,这样一个此前谁也没有经历过的新体制,在进入实际运行以后一定还会碰到非常多的细节和流程需要不断完善。正如美国第28任总统、公共管理学之父伍德罗·威尔逊曾经说过的:运行一部宪法比制定一部宪法要困难得多。在这一过程中,社群和ICANN都需要学习,都需要展现务实和灵活性。否则,在美国联邦政府数次上演的围绕预算案的“府院之争”而导致的“停摆”可能也会在ICANN身上重演。

对中国互联网社群而言,参与ICANN意义重大,因此尽快熟悉这一套规则和体制机制是当务之急。与此同时,也应当看到,这将是一个较为漫长的学习过程,需要参与者的耐心和恒心。这不仅是由于语言和文化差别造成的壁垒,更是我们对一个自下而上、透明、可问责的“多利益相关方”治理模式缺乏经验,需要学中干,干中学。

 

2017-01-13 11:21
来源:中国信息安全杂志(2016.08)
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