刘杨钺:网络空间战争规则的迷途与正道 作者:国防科技大学/刘杨钺

编者按:网络空间战争规则是全球网络空间规则体系的核心内容,网络战的始作俑者美国已经捷足先登。2016年10月21日,美国133支网络战部队已经部署到位并具备初步作战能力。这种能力的重要支撑就是其主导北约2013年3月18日推出的《塔林手册》,2014年10月21日推出的《网络空间作战联合条令》,以及2015年出台的《战争法手册》中专门阐述网络作战的国际法问题的章节。习近平总书记在10月9日政治局集体学习时特别指出,加快提升我国对网络空间的国际话语权和规则制定权,朝着建设网络强国目标不懈努力。我们必须抓好落实重点,明晰落实步骤,采取军民融合的方式,尽快作为,有效作为,避免长期处于被动地位,为网络空间规则制定的中国权利提供内容支撑。

网络空间军事活动正逐渐成为一种常态。美国、俄罗斯、英国等主要国家不仅先后建立了独立编制的网络作战部队,而且通过不同的研发项目甚至实战行动将网络攻防向战术化、实战化推进。在此背景下,国际社会对于网络空间战争规则的期待愈发强烈。北约于2013年组织专家编写了《塔林网络战国际法手册》(简称《塔林手册》),美国则在2015年出台的《战争法手册》中专门列出一章来阐述网络作战的国际法问题。然而,尽管网络战争国际规则的制定已提上议程,其制定过程仍然充满玄机,如何正确认识并避免误入迷途,对于推动国际社会共同走上网络安全与合作的康庄大道意义重大。

一、网络空间战争规则制定的迷途

首先,网络空间战争规则不应成为网络军事化的借口。网络空间军事化正呈现迅速蔓延的态势。根据英国国际战略研究所(IISS)的军力评估,目前已有超过30个国家建有(或在建)不同形式的网络战力量。网络作战能力作为一种战术工具,其可行性和有效性已通过理论论证、模拟演习、实践演练等多种途径得到印证,网络战争可能成为有效政策手段的观点也逐渐得到强化。但军事化的现实趋势绝不能成为网络战争合理性的逻辑依据。网络空间是开放、共享、一体的互联空间,战争行为只会给国际社会各成员国带来普遍损害,更会破坏网络空间创新发展的稳定基础。

然而,以美国为代表的西方国家在网络战争规则制定过程中的举措,却可能反过来为网络战争披上合法的外衣。一方面,这些国家下大力气为网络战争寻找恰当的法理依据,而刻意回避了网络战争本身是否正义等更加带有根本性的问题。北约推出的《塔林手册》的基本立场,是认为现有的国际法规范完全可以用于网络战争,网络空间军事互动的主体同样可以根据“开战正义”(jus ad bellum)和“交战正义”(jus in bello)等传统规则来指导自己的行为。美国国防部也在2011年的《网络空间行动战略》中明确提出,针对美国发动的任何网络攻击都将被视为战争行为,并保留军事反击的权利。但此类声明和解读似乎将网络战争行为视为既定事实,认为国家行为体自然地享有在网络空间诉诸战争、使用武力等客观权利,这在无形中塑造了“合理”的网络战争受到国际法“许可”甚至“保护”的先验观念。也就是说,通过抢先制定战争规则,这些国家使网络战争如何适用于国际法现有框架的技术性问题成为主要议程,从而可能弱化国际社会对网络军备控制和否定网络战争的关注和探讨。诸如此类的规则制定偏离了对网络战争本身的价值考量,将异化为西方国家加强网络军备和先发制人攻击的借口。

另一方面,这些国家还在一些条款中为网络军事行动的优越性辩护,更进一步为网络空间军事化推波助澜。例如,在最新出版的《战争法手册》中,美国特意指出“网络战能力在某些情况下可能比物理武器更受青睐,因为(前者)造成的后果并非不可逆转,而且可能在避免物理毁伤后果的情况下达成军事目标”。这一表述在逻辑上或许成立,但以此作为整个军事战略的行动指南,却很可能会得出网络军事行动应当受到鼓励的错误结论。这无异于从理念上强行拉低了网络战争的门槛。

其次,网络空间战争规则不应成为强权政治的帮凶。国际制度规则的创生和维系离不开大国主导与支持,这是历史上已被反复证明的基本规律。然而,只有良善的国际规制,即那些能够反映绝大多数国家普遍利益的规制,才能获得持久的生命力。大国如果在规则制定过程中仅仅考虑自身利益,甚至绑架规则条款来满足一己私利,将不免使规则沦为强权政治的附庸,背离了规则作为秩序塑造者的核心价值。

美国等西方国家正在将强权政治的逻辑植入网络战争的规则制定之中。一是回避了网络战争以及国家自卫权等核心概念的模糊特性,为这些国家根据自身需要单边地曲解国际法规预留了空间。《塔林手册》规定一国在遭受武装级别的网络攻击行动时可行使自卫权,而攻击是否构成武装级别则取决于其规模和效果。但网络空间国际冲突的后果显然不同于传统武装冲突,网络攻击的全部效应有时并不会立即显现,针对虚拟信息的攻击和破坏行为难以准确估量损毁程度,而对网络攻击发起者身份的判定更容易引发争议。在这些重要的定性问题悬而未决之际,草率地主张网络空间的自卫权,只会助长单边主义行径,激化“权力的游戏”。二是对网络战争规则做出扩大化解释,容易造成不必要的冲突升级。《塔林手册》第十五条认为当网络攻击迫在眉睫时,国家可以行使预先反击的自卫权利。这种先发制人的攻击行为显然扩大了国家在网络空间动用武力的选择范围。美国的《战争法手册》则进一步对自卫权的行使方式做出扩张解释,声称“法律上并不要求对网络武力攻击的自卫反应只能采取网络行动的形式,只要这种回应满足必要性和相称性的条件”。在现实中,这些模糊和扩大的解释往往成为大国滥用武力的借口。三是利用规则条款加固自身战略优势,刻意忽视其他国家在网络空间的安全需求。例如,美国认为通过网络技术实施的舆论和心理攻击不应归入网络战争的范畴,企图以此剥夺其他国家面对网络舆论战时的应有权利,而使自身的相关行为不受国际规则束缚。网络空间战争规则制定切不可为这些行为预留灰色地带,使霸权主义行为有机可乘。

第三,网络空间战争规则不应成为拉帮结派的工具。虽然《塔林手册》等指导性文本并不具有正式的法律约束力,但却成为美国等西方国家在协调盟友间网络安全合作时的重要指南。北约不仅将其作为指导自身成员国参与网络军事行动的法律依据,特别是关于“集体自卫权”的规定使得“网络北约”的色彩渐浓,还以此为基础指导与其他盟友间的网络安全合作。以色列国防军在任命网络战法律顾问时,就宣称将以《塔林手册》作为网络攻防的法律参考。与圈定“朋友”的行为并行的则是塑造假想的“敌人”。美国在其制定的许多网络空间军事战略和安全报告中,都将中国、俄罗斯、伊朗等国列为网络军事安全的主要威胁,通过不实的指责、虚构的威胁想象和人为制造的自我与他者的二元对立,为其强占网络战争规则主导权铺路,也在主观上建构起其编织的网络空间军事同盟的集体身份认同。历史早已证明,这种拉帮结派的联盟政治并不能带来真正的和平稳定。如果网络空间战争规则成了敌我划分的工具,那么其营造的网络空间安全环境必将滑向冲突对立的失序状态。

二、网络空间战争规则制定的应有原则

美国等西方国家已经在网络空间战争规则的研究与推广上抢占先机,但也为网络空间国际安全埋下了诸多隐患。国际社会应当共同寻求更具普遍约束力和认可度的网络战争规则,而新的规则应当至少秉承以下基本原则:

首先,反对和限制网络战争应是规则制定的逻辑起点。在网络空间安全互动中“没有哪个国家能够置身事外、独善其身”。因此,必须从道义高度树立网络战争非正义的普遍规范。网络空间国际行为准则应将重点放在如何实现网络空间去军事化和军备控制上。可以尝试在重要的多边和双边外交机制中推进网络安全规范建设。特别是可以从一些非正式、约束力低的官方或半官方的共同声明入手,在不涉及具体操作方式和规则条款的情况下,先就限制网络空间战争行为达成一定共识,为网络空间国际安全互动塑造自制的、良性的、进化合作的氛围。

其次,平等和广泛的参与应是规则制定的程序基础。国际社会共同参与、合作治理已成为当前全球治理的主要特征和普遍呼声。以《塔林手册》为代表的网络战争规则探讨,其核心缺陷就在于代表性不足,仅仅立足于美国等西方国家的战略利益和立场,没有考虑到大多数国家的意愿和利益。推进网络战争规则制定绝不能搞双重标准,绝不能搞小集团政治。要构建多层次、多轨道的网络战争规则研讨和协商机制,充分吸收新兴国家、发展中国家以及其他网络安全行为主体参与其中,特别注意要使不同部门、不同层级间的交流探讨与国家层面的交流互动有效对接。考虑到现有网络安全国际交流机制较为宽泛、不够聚焦的问题,可以尝试建立具有广泛参与度的网络军事安全对话和交流机制,为网络战争规则制定提供智力和平台基础。

第三,数据透明和共享应成为规则创新发展的重要方向。网络战争就其本质而言仍然是一种数据流动。增强网络空间数据流动的透明度和开放性,不仅有助于避免国家间不必要的网络冲突升级,削弱因信息不充分、不对等所导致的对网络安全威胁的夸大描述及其带来的合法化的网络扩军备战,而且能够更加准确地展示网络空间安全环境的整体态势,为政策制定和学术研究提供更为科学的实证基础。在外层空间安全领域,这种数据透明机制正逐渐成为外空安全规则博弈的新突破口,美国和俄罗斯已经或即将公布近地空间物体数据库。网络和外空等全球公域的信息数据既与每个国家的国家主权密切相关,也将成为日趋重要的国际公共产品。在网络空间数据透明机制建设上获得和增强议程设置的能力,对于提升在网络安全规则制定中的话语权和主导权大有裨益。

三、网络空间战争规则制定的中国道路

网络空间国际安全博弈不仅仅是技术的博弈,更是理念和规则的博弈。面对日益严峻的国际网络安全形势和迫切的规则需求,美国等西方国家已经在规则制定中占得一定先机。中国作为网络空间由大向强的行为主体,亦应积极作为,在网络空间战争规则中谋取更大的话语权。

多轨并进,展现网络空间建章立制的大国担当。在网络空间安全普遍性规则上,中国已经建构起了双边、多边、多层次的互动渠道。例如,中俄不仅先后两次向联合国大会提交“信息安全国际行为准则”,旨在为网络空间国际规则提供普遍接受的构想,还在信息共享、执法合作,以及承诺互不发动网络攻击等方面达成了重要的信息安全双边协议,为网络空间大国良性互动和战略稳定树立了重要典范。但在具体的网络空间战争规则方面,中国尚未提出明确的、可操作性的主张。可以考虑依托上海合作组织等互动平台,进一步丰富多轨交流机制,主动推动网络空间战争规则的研究、讨论和协商,力争形成一套以弱化网络战争破坏性为直接目标的规则体系,树立网络空间负责任大国的良好形象。

和衷共济,凝聚网络空间战争规则的核心价值。网络空间规则制度的核心价值目标,应该是建设和平、安全、开放、合作的网络空间,建立多边、民主、透明的互联网治理体系。中俄在《信息安全国际行为准则》中,开宗明义地指出“不利用信息通信技术包括网络实施敌对行动、侵略行径和制造对国际和平与安全的威胁”,坚定地表达了反对网络军事化、维护网络空间和平稳定的基本立场。这些价值和立场也应成为网络空间战争规则的根本指向。习近平同志在第二届世界互联网大会上提出网络空间国际治理的四项原则、五点主张,基本精神就是要在充分尊重各国平等参与和管理网络事务的基础上,构建起相互信任、相互尊重、协调发展的网络空间命运共同体。尽管国际社会在网络空间战争与安全规则制定上的前景仍不明朗,但上述主张已经为凝聚共同利益、协调共同立场点出了重要方向。

创新发展,探寻网络空间战争规则的现实导向。从目前来看,网络恐怖主义和非国家行为体的恶意网络行为是网络安全的直接威胁。中国应倡导网络空间战争规则制定聚焦现实问题,应对共同威胁,谋求机制和实践创新,通过网络反恐、网络维和等新的理念和实践,为国际社会提供兼具道义和现实价值的建制思路。

总之,在国际社会对网络空间规则需求日益强烈的当下,努力塑造规则制定进程的价值基础,引领规则制定的前进方向,无疑是中国推进网络强国战略的重要内容和不二选择。

 


2016-12-21 09:02
来源:中国信息安全杂志(2016.11)
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